奋力打造江苏特色改革品牌

刘志彪

张凤阳

毕军

张鸿雁

周晓虹

编者按：党的十八届三中全会描绘了全面深化改革的宏伟蓝图。领改革开放风气之先的江苏，在新一轮改革中该怎样作为，创出特色？为切实将《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》落到实处，省委宣传部在《决定》出台后立即设立省社科基金重大项目“全面深化改革若干重大问题研究”，多位省内知名专家学者围绕经济、政治、文化、社会和生态五大建设深入研究，形成了5篇专题研究报告。6月20日起，本报《思想》版陆续刊出相关研究成果。《财税体制：全面深化改革的突破口》《环境治理模式：生态文明建设的核心》《文化产业深化改革的切入点与行动逻辑》《社会治理体制改革的路径创新》《激励机制再造：政府治理改革的着力点》，这些报告，力求为全面深化改革找到具体的切入点和现实的突破口，对全面深化改革发出了江苏学者的声音。日前，本报记者回访5位报告作者，请他们进一步分析解读报告的主题背景、梳理提炼报告的核心观点，并采访了相关专家和部门领导，从理论和实践不同层面对报告进行评点，以期引发全省上下对深化改革更多更深入的研究思考。

把财税体制改革作为突破口

作者回访（刘志彪，教育部长江学者特聘教授、南京财经大学校长）：中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出了60个方面共336条具体的改革任务，这些任务中，哪个是突破口？在省委常委、宣传部长王燕文的动议下，我们成立了“全面深化改革若干重大问题研究”课题组，并作为特事特办列入当年省社科基金重大项目，在今年拿出研究报告。

新一轮改革的核心是调整政府与市场的关系，我认为这里面一种是一般意义上的政府与企业的关系，一种是中国体制背景下中央与地方即政府内部的经济关系。只有把解决中央与地方的经济关系，尤其是以财税关系为核心的经济利益关系作为推进治理体系改革的枢纽环节和优先选择，才能理清改革的内在逻辑。目前中国经济发展中的增长失速、结构失衡、货币失序、债务失当、产能失度、房价失控等问题，都与现行的财税体制弊端有关，因此有必要把财税体制改革作为全面深化改革的突破口和关键环节，认真加以解决。

作为全面深化改革的突破口，这轮改革以建立现代财政制度为目标，通过预算、税收、财政体制三大领域改革，对财税体制进行支撑全局、着眼长远的系统性重构，将为国家治理现代化夯实制度基础。

专家点评（洪银兴，经济学家、南京大学教授）：在《财税体制：全面深化改革的突破口》一文中，刘志彪教授提出，要理解中国经济奇迹和运行机理，理清改革的内在逻辑，必须把财政体制改革作为突破口和关键环节，体现了对国情的深入了解，具有较强的思想性、针对性和指导性。财税体制改革“牵一发而动全身”，内容触及政治、经济、社会、文化和生态文明方方面面，涉及政府与市场、政府与社会、中央和地方等多维度关系，无论是预算改革涉及的整合专项转移支付，还是税改聚焦的地方税体系建设，以及地方最盼望的明确中央和地方事权和支出责任，都是改革的“硬骨头”。既要加强顶层规划，也要激发地方原动力，调动中央和地方的积极性，尽可能寻求最大公约数，形成攻坚合力。江苏作为改革开放的前沿阵地，在新一轮改革进程中，要不断增强改革攻坚的责任感紧迫感，着力推进经济体制改革取得更大突破，形成江苏特色的改革品牌。

记者感言：知之深，行之切。只有认识深刻，思路清楚，改革的行动逻辑才能清晰稳健。“到2016年要基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度”，新一轮财税改革的时间表、路线图已经明确，江苏要抢抓财税体制改革的“时间窗口”，积极作为。

环境治理重心从末端移到源头

作者回访（毕军，南京大学环境学院院长、博士生导师）：环境治理的最根本问题是制度设计上存在缺失。由于缺乏良好的环境治理模式，中国环境保护面临“入不敷出”。环境保护要成为党和政府工作的“核心内容”，环境治理模式亟需改革：首先，以GDP为主导的考评机制和环境管理体制抑制了环保部门作用的发挥。政绩观没有根本改变，难以提高领导干部保护环境的积极性。环保局长由市长任命，往往经常处于两难的境地。第二，现有的财税收支体系约束了地方政府的环境保护行动。现在的分税制给地方政府事权和财权造成了不匹配。为了增加地方财政资金，环保往往让步于收益高但可能存在环境风险的投资项目。第三，没有形成责权清晰的多主体参与的环境管理机制。现阶段各方在环境保护的责任、权利和义务没有明确规定，导致各部门职能交叉、缺位、错位。

推进环境保护转型，要规范政府行为模式，将环境管理的动态目标作为重大决策行为的约束性目标，实现环境保护规划与社会经济发展规划、城市总体规划、土地利用规划的有机融合；全面改革环境管理体制，环保部门的职责转变为监管而不是治理。此外，还要构建多元化的激励与约束机制，形成多利益群体合理、理性、科学、全过程的参与机制。

业界回声：（蒋巍，省环保厅副厅长）目前环境保护中的末端治理确实已出现极限效应，经济社会发展面临日益严峻的环境资源瓶颈，因此毕军教授提出改变环境治理模式具有现实意义。《环境治理模式：生态文明建设的核心》中提出的三个突破口，恰恰是经济社会发展和生态文明建设中的薄弱环节与关键领域，只有从制度层面改变“根”上的问题，才能实现环境保护的“综合良治”。文章对环保部门职能的定位虽然没有展开细述，但是按照十八届三中全会的精神，谁利用了环境资源谁就应当承担保护治理的责任，环保部门应当是守夜人的角色。

记者感言:从过去“盼温饱”到现在“盼环保”，从过去“求生存”到现在“求生态”,环境问题已经成为发展的重心。直面问题是专家的胆识与勇气，监管得力是环保部门的责任担当，但最终，必须落脚在良性的制度安排。只有发挥好环境治理体制机制的系统性、耦合性，久久为功，我们才能积小胜为大胜，打赢这场保护蓝天碧水的硬仗。

擦亮“苏派文化”这张名片

作者回访（张鸿雁，南京大学城市科学研究院院长）：无论是构建现代化国家的核心价值体系，还是推动经济结构战略性转型，实现创新发展，或是在世界文化产业格局中形成“中国文化话语权”，如何实现文化强国都是当前全面深化改革的关键课题之一，而文化产业无疑是文化强国的重要载体。在这样的大背景下，塑造“中国梦·苏派文化”的国家级文化名片，不仅是江苏文化产业发展的重中之重，而且是江苏实现“两个率先”的强大动力引擎。

江苏发展壮大文化产业，首先，要构建新型市场体系，让市场成为文化产业的第一驱动力。这就要深化体制改革，减少行政命令等手段对文化产业的干涉，学会利用市场规则和法治手段发展文化，由“管文化”、“办文化”变为“服务文化”。其次，在发展龙头骨干文化企业的同时，还应该扶持小微企业，形成庞大而活跃的小微文化企业集群，培育文化企业成长的土壤。再次，培育现代文化市场体系，鼓励民营、外资等多元资本投入文化产业，引导地产、互联网、基金等公司跨行业进入文化产业，通过上市发债、股权投资、信托信贷等现代金融手段实现快速融资扩张。

业界回声（周斌，凤凰出版传媒[1.37% 资金 研报]股份有限公司总经理）：《文化产业深化改革的切入点与行动逻辑》揭示了文化产业的价值、改革切入点、突破点以及行动方向，凸现了文化产业借助创意、科技和金融力量，促进社会与经济急速转型的巨大作用。在转型中的凤凰集团，正是基于上述认识加快改革，果断转型， 下转3版

上接1版 形成了传统出版、数字出版、影视、游戏、文化Mall、大数据、文化地产、教育培训等产业板块，一直居于全国同行前列，成为文化领域跨行业、跨国界、跨所有制的战略投资者和文化强省建设的骨干龙头企业。 记者感言：按照“十二五”规划，2015年，我省文化产业的年总收入要超过1万亿元，增加值占GDP比重超过6%，成为我省支柱产业。这种增长，不仅是量的增长，更是质的提升。文化产业理应成为江苏转型发展、创新发展的新的增长极，成为“走出去”展示中国形象的排头兵。转职能，调结构，激发文化创造活力，推动文化发展繁荣，在全国发挥示范效应，江苏有底气，也责无旁贷。

创新社会治理体制改革路径

作者回访（周晓虹，教育部长江学者特聘教授、南京大学社会学院院长）：十八届三中全会用“社会治理”代替了过去的“社会管理”，一字之差，不仅为社会治理体制改革创新指明了方向，也从根本上对政府与社会关系有了新的确认，建设和谐社会，必须处理好政府、市场和社会的三重关系。

政府与市场的关系，现在已逐步明晰，而政府与社会的关系，尚未获得明确界定。我认为，政府必须从“全能型政府”的模式中退出，明确该管与不该管的界限，赋予社会组织以处理社会事务的职能；同时大力培育社会组织，通过设立公益创投基金、政府外包与购买服务等方式，让社会组织在社会治理中逐渐占据主体地位。

眼下应抓住事业单位改革的绝佳时机，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。社会治理体制创新，政府转变观念至关重要，只有政府彻底转变思路，社会组织才能真正发挥基础性作用。当然，这一改革不可能一蹴而就，但必须“今天就出发”，先从百姓反映问题最多、政府管理最为棘手、社会矛盾最为复杂的领域，诸如信访制度、基层社会自治等尝试探索。

业界回声（侯学元，省民政厅厅长）：周晓虹教授的《社会治理体制改革的路径创新》一文，对政府与社会之间关系的剖析阐述，有深度、有新意，给人以启迪和思索。近年来，江苏在社会治理领域不断摸索改革，基层也有很多创新做法，政府购买社会组织服务开始起步，一些社会组织已经在社会治理中发挥作用。但对照完善社会治理体系的要求，尤其是从理顺政府与社会关系的角度去考量，改革还需要加大力度，特别是要完善政府向社会组织转移职能和购买服务机制，增强社会组织自身“造血”功能和活力，形成政府和社会组织既相互独立又合作共赢的局面。

记者感言：回访周晓虹教授时，他说每年南京市有300多名社工专业的毕业生，因找不到专业对口的工作而转行。如果这些青年人借改革春风，创办些社会组织机构，又将是何种局面呢？面对日益多元的社会诉求，政府不放开该放的，管起该管的，势必陷入吃力不讨好的境地。社会治理的改革与创新，当从厘清放与管的边界开始。

政府治理需要激励机制再造

作者回访（张凤阳，南京大学政府管理学院院长）：与其它改革不同的是，加快转变政府职能，政府本身是改革者，同时又是被改革者，这就必须解决一个改革动力机制从哪里来的问题。改革开放以来，中国经济能够保持高速经济增长，与作为激励机制的“政绩锦标赛”不无关系。客观地看，“政绩锦标赛”如果完全以GDP为导向，当然会催生各种问题。不过，若能优化“政绩锦标赛”的内容和赛制，让竞赛的内容更加科学化，则有利于政府职能的转型。

从改革的有效性和渐进性角度看，政府治理改革不妨从修正既定的锦标赛模式入手，在弱化GDP指标权重的基础上，增设环保、市场监管等一票否决事项。同时，按照发挥中央和地方两个积极性的原则，通过建立健全事权和财权相匹配的财税体制，缓解地方政府的政绩锦标赛压力，提升其推动改革的积极性。如果能够推进阳光政府建设，把公众对政府施政满意度纳入官员的政绩考核过程，最终让锦标赛模式让位于一种现代型和规划化的政府治理，就能解决政府“自己改自己”的动力何来的问题。

专家点评（王庆五，省社科院院长）：政府治理改革是实现治理体系和治理能力现代化非常重要的环节。张凤阳教授的《激励机制再造：政府治理改革的着力点》一文，就如何进行政府治理改革，深刻地论述了把改革激励机制作为着力点的命题。文章历史地辩证地看待了改革开放以来我国政府治理形成的所谓“政绩锦标赛”机制，提出了政府治理在今天的着力点就是要“把政府激励搞对”；透彻地分析了“政绩锦标赛”在当前对政府转变职能客观上存在的三重阻碍，即政府纵向不同层级的“职责同构”、横向上的部门利益分割以及政府在前台和幕后的作用混淆。

记者感言：加快转变政府职能，政府应该在竞争性领域“退位”，在民生保障领域“进位”，在社会治理领域“正位”，在环保领域“补位”，做好自己该做的事，放弃应该交给市场和社会该管的事。

本报记者 杭春燕 刘庆传

耿 联 王宏伟